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张继焦:民族地区的新型城镇化——以特色小镇为例

作者: 张继焦,中国社会科学院民族学与人类学研究所社会研究室主任 发布日期:2019-08-27
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一、研究背景

中国的特色小镇的概念最早源于浙江。2015年1月,浙江省两会首次提出了“特色小镇”的概念。浙江省人民政府出台《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》,将特色小镇定义为“相对独立于市区,具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台,区别于行政区划单元和产业园区。”要求特色小镇具有一定的产业定位,除了聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支撑浙江省未来发展的七大产业之外,兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业,坚持产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态融合发展。同时,浙江省政府正式提出要在省内建设培育100个左右的特色小镇。

2016年7月,住建部、发改委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》,提出到2020年,要培育1000个左右各具特色,富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。2017年12月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部和住房城乡建设部联合发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中明确指出“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。”

二、研究对象和分析框架

本文以民族八省(自治区)(1)各国家级特色小镇或特色小城镇为例,通过对文献资料的梳理,对民族八省区特色小镇或特色小城镇进行分类,并总结出其特点。目前,依据不同的分类标准,特色小镇可分为多种类型。其中,较为普遍的分类是将特色小镇分为十大类:历史文化型(2)、城郊休闲型(3)、新兴产业型(4)、特色产业型(5)、交通区位型(6)、资源禀赋型(7)、生态旅游型(8)、高端制造型(9)、金融创新型(10)和时尚创意型(11)。这十大类型主要是基于东部浙江省的特色小镇所作的类型划分,但用于民族八省(自治区)的特色小镇分类不够全面。民族地区具有丰富多彩、历史悠久的民族文化及风土人情,这是东部地区的特色小镇所不具备的突出特征,因此,在对民族八省区特色小镇的分类中,笔者将“历史文化型”增加“民族”这一元素,改为“民族/历史文化型”以便于分类和统计。

三、民族八省区特色小镇的情况

目前,我国住建厅所公布的全国特色小镇共403个(2016年第一批共127个,2017年第二批共276个),民族八省(自治区)国家级的特色小镇共88个,占了总数的21.67%。

(一)贵州省特色小镇

2016年,贵州省住建厅下发的《贵州省特色小城镇建设工作实践》指出,“十三五”期间,贵州省将紧紧围绕“特色”打造小城镇升级版,继续支持100个示范小城镇(12)建设发展,带动全省1000多个小城镇同步实现小康。依托大数据、大健康、现代山地特色高效农业、文化旅游业、新型建筑建材业等五大新兴特色产业和烟、酒、茶、民族医药、特色食品等五大传统特色产业,重点创建一批数字小镇、电商小镇、茶业小镇、药业小镇、酒业小镇、养生小镇、体育小镇、天文小镇、航空小镇等富有现代气息的特色小镇。在政策资金支持方面,省级财政设立了小城镇建设专项资金,每年安排3.5亿元,重点支持示范小城镇基础设施和公共服务设施建设。

贵州省国家级特色小镇是从省内100个示范小城镇中审核通过后入选的。目前,贵州国家级特色小镇共15个(第一批5个,第二批10个),主要分布在贵州省北部及中南部,其中遵义市3个、贵阳市2个、六盘水市2个、安顺市2个、黔东南州2个、黔南州1个、黔西南州1个。从特色小镇的类型上看,以民族/历史文化型为主,共7个,占了近总数的一半;其次是生态旅游型和特色产业型,各有3个,各占20%。交通区位型最少,仅1个。

(表略)

(二)云南省特色小镇

2017年出台的《云南省人民政府关于加快特色小镇发展的意见》提出,2017年启动全省特色小镇创建工作,鼓励在原有基础上进行提升改造,鼓励州、市、县、区结合本地实际积极培育发展特色小镇,力争通过3年的努力,到2019年,全省建成20个左右全国一流的特色小镇,建成80个左右全省一流的特色小镇,力争全省25个世居少数民族各建成1个以上特色小镇。在产业定位方面,除了要聚焦茶叶、咖啡、中药、木雕、扎染、紫陶、银器、玉石、刺绣、花卉等传统特色产业优势,还要聚焦生命健康、信息技术、旅游休闲、文化创意、现代物流、高原特色现代农业、制造加工业等重点产业。在财税支持力度上,凡列入创建名单的特色小镇,2017年省财政每个安排1000万元启动资金,重点用于规划编制和项目前期工作。2018年底考核合格,创建全国一流、全省一流特色小镇的,省财政每个分别给予1亿元、500万元奖励资金,重点用于项目贷款贴息。2019年底验收合格,创建全国一流、全省一流特色小镇的,省财政每个分别给予9000万元、500万元奖励资金,重点用于项目贷款贴息。

(表略)

目前,全国公布的第一批和第二批国家级特色小镇中,云南省国家级特色小镇共13个(第一批3个,第二批10个)。从分布上看,滇南最多共4个,其次是滇中与滇西北,分别有3个,滇西有2个,滇东1个。从特色小镇类型上看,民族/历史文化型数量最多,比例为61.54%。其次是生态旅游型和特色产业型,分别占了约15.38%。交通区位型最少,仅1个。从主导产业上看,以农林业和旅游业为主。见上页表2。

(三)广西壮族自治区特色小镇

2017年8月,广西壮族自治区出台了《关于培育广西特色小镇的实施意见》。指出到2020年,广西将培育30个左右全国特色小镇,同时建设100个左右自治区级特色小镇以及200个左右市级特色小镇,激活2000亿元以上固定资产投资,到2020年培育300个左右的特色小镇来促进县域经济发展。根据《意见》要求,自治区将构建国家、自治区、市三级特色小镇培育体系,并且分为培育小镇、建设小镇和命名小镇3个阶段。在培育特色小镇上,主要以建制镇(乡)、产业园区、现代农业核心示范区、特色旅游集聚区等为载体进行培育,并且要求每个特色小镇重点发展一个主导产业及2至3个联动产业,鼓励主导产业注册地理标志商标,培育特色小镇产业品牌。各层级在建设用地、资金奖励、财税优惠及人才培育方面都有不同程度的政策支持,积极培育促进特色小镇的发展。

目前,广西国家级特色小镇共有14个(第一批4个,第二批10个),主要分布在东部、南部和北部,其中北海市2个,贵港市2个,桂林市2个,贺州市2个,崇左市、河池市、柳州市、南宁市、钦州市和梧州市各1个。按照特色小镇的十大类型划分,广西国家级8个特色小镇中以特色产业型为主,占了总数的57.14%,包括月柿、茉莉花、甘蔗、桂林米酒、米粉、羽绒服、运动服和机电等在内的现代农业及加工制造业的特色产业。其次是民族/历史文化型特色小镇有3个,主要以千年古镇为依托,结合宗祠文化、民俗文化以及广西特有的喀斯特地貌来发展旅游业。资源禀赋型特色小镇有2个,主要依托镇内的工业园区或当地的海洋产业等来发展加工制造业或旅游业等。生态旅游型特色小镇仅有一个,以熔岩地貌等自然风光及桑蚕业来发展旅游业及农业。从产品类型上看,农林产品包括月柿、茉莉花、罗汉果、甘蔗、茶叶和桑蚕,纺织品包括羽绒服和运动服,酒制品包括桂林三花米酒。如表3所示。

(四)内蒙古自治区特色小镇

2016年,内蒙古自治区人民政府办公厅公布的《关于特色小镇建设工作的指导意见》指出,加快规划建设一批产业定位明确、文化内涵深厚、景观风貌独特的特色小镇,推进小城镇健康快速发展,是新时期促进全区新型城镇化和城乡一体化发展的重要举措。该意见表明,自治区要根据经济社会基础良好、区位优势明显、交通设施便利、人口聚集度高、资源环境承载力强等标准和要求,按照工业、农业、牧业、林业、旅游、物流、商贸、口岸、文化等几种类型,每年选择8至12个示范镇,各旗县至少选择1个示范镇,通过自治区、盟市、旗县三级集中投入,逐年推进,建成一批功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、特色鲜明、经济繁荣、社会和谐的特色小镇,推动全区新型城镇化发展。

(表略)

截至目前,内蒙古自治区“国家级特色小镇”共12个,主要分布在东北部、中部和南部,其中赤峰市3个,通辽市2个,鄂尔多斯2个,呼伦贝尔2个,乌兰察布2个,兴安盟1个。按照特色小镇的十大类型分类,该自治区特色产业型特色小镇最多,共6个,其次是生态旅游型与民族/历史文化型,各3个。内蒙古自治区以温带大陆性季风气候为主,具有降水量少而不匀,风大,寒暑变化剧烈的特点,地形以高原为主,东部草原辽阔,西部沙漠广布,各特色小镇的主导产业以农牧林业、加工制造业和旅游业为主。从产品类型上看,畜产品包括黄牛、皮毛绒肉等,农林产品包括沙棘、红干椒、林果等。此外,还有部分的酒制品。如表4所示。

(五)宁夏回族自治区特色小镇

宁夏回族自治区国家级特色小镇共7个,第一批2个,第二批5个。它是基于2017年出台的《关于加快特色小镇建设的若干意见》中所列的10个省级特色小镇筛选出来的。从分布上看,银川市3个,吴忠市2个,石嘴山市与固原市各1个。从特色小镇的类型上看,特色产业型最多主,共5个。其次生态旅游型和民族/历史文化型各1个。从主导产业上看,以农林业和食品加工业为主,辅以旅游业、工矿业。在农产品的种类上,以果蔬为主,例如葡萄、苹果、梨等,畜产品有皮毛制品,食品加工类产品上有葡萄酒和脱水蔬菜。见表5。

(表略)

(六)青海省特色小镇

目前,青海省国家级特色小镇共6个,第一批2个,第二批4个。从地理分布上看,海东市2个,海西州2个,海南州和西宁市各1个。从特色类型上看,该省国家级特色小镇以民族/历史文化型为主,共4个,比例为66.67%,其次特色产业型和生态旅游型各占1个,比例共为33.33%。从主导产业上看,以农业、畜牧业及旅游业为主,辅以化工业、食品加工业。青海省的自然资源十分丰富,人称“聚宝盆”。该省是典型的高原大陆性气侯,其气候特征是:日照时数长,辐射强;冬季漫长、夏季凉爽;气温日差较大,年差较小,形成了特殊的气候条件。青海省具有丰富的光热资源,农作物资源、草场资源、野生动植物资源和矿产资源。此外,还有许多的旅游资源,例如喇家遗址、茶卡盐湖、黄河大峡谷、龙羊湖,丹霞土林等。如表6所示。

(七)西藏自治区特色小

西藏的特色小城镇建设从2015年开始,规划开展20个特色小城镇示范点建设,截至2017年,特色小城镇示范点建设项目已增加到26个。西藏特色小城镇发展基础基于两方面,一是硬性基础,主要是指西藏农牧区交通、水利、通信等基础设施建设对特色小城镇建设的支撑作用;二是柔性基础,主要是指政策、文化等因素对特色小城镇发展的推动作用。[1]西藏自治区住建厅特色小城镇示范点建设工作办公室人员表示,自治区财政为特色小城镇建设工作安排10亿元启动资金,为推动自治区特色小城镇建设提供了资金保证。在西藏26个特色小城镇示范点中,截至2017年6月,已开工建设项目53项,投资11.4亿元。[2]

在全国第一批和第二批国家级特色小镇名单公布后,西藏自治区共有7个特色小镇名列榜中,第一批2个,第二批5个,它们都是基于西藏自治区原有的26个特色小城镇示范点而推选出来的。从分布上看,拉萨市2个,山南市2个,昌都市1个,日喀则市1个和阿里地区1个。从类型上看,西藏自治区国家级特色小镇以特色产业型和民族/历史文化型为主,两者比例共57.14%,超过了总数的一半。其次是生态旅游型、交通区位型和资源禀赋型,三者各有1个。从主导产业来看,以民族手工业、旅游业和农牧业为主。西藏自治区特有的自然风光,藏族文化特色及地热资源等资源使其成为了温泉康养、旅游的圣地。见表7。

(表略)

(八)新疆维吾尔自治区特色小镇

2016年,新疆提出要在2020年在南疆培育100个特色小城镇,转移100万农牧民的目标,2017年重点抓好33个试点乡镇建设,做好规划、培植产业、集聚人口、促进就业,推动经济增长。据悉,在培育建设新疆特色小镇方面,每个特色小镇将投资10亿元。[3]

目前,根据国家住建厅发布的第一批和第二批的国家级特色小镇名单中,新疆维吾尔自治区国家级特色小镇共14个(包含新疆生产建设兵团),第一批4个,第二批10个。从地理分布上看,位于北疆地区国家级特色小镇最多,共7个,其次是南疆地区共6个,东疆为1个。12从类型上看,以生态旅游型特色小镇为主,共5个,占了约35.71%;其次是特色产业型,共4个,比例为28.51%;民族/历史文化型特色小镇有3个,比例为21.42%;城郊休闲型和交通区位型均为1个,总共占了约14.29%。从主导产业上看,以农林业、采矿业和旅游业为主,辅以民族手工业和养殖业等。从农产品类型上看,以瓜果蔬菜等经济作物为主,例如葡萄、马铃薯、番茄、棉花和枸杞。新疆有丰富分矿产资源,例如有色金属、稀有金属、矿藏宝石等。新疆也是维族、回族和汉族的多民族聚居区,不同的民族文化将在此处交流碰撞,加之独有的雅丹地貌等自然风光,促进了新疆地区旅游业的发展。见表8。

四、总结

在民族八省(自治区)国家级特色小镇中,民族/历史文化型和特色产业型这两类数量最多,各为31个,总体占比均为35.23%;其次是生态旅游型特色小镇,数量为17个,比例为19.32%;再次是交通区位型4个,约占总数的4.55%;资源禀赋型与城郊休闲型最少,数量分别是3个和2个,比例分别为3.41%和2.27%。见表9。与浙江省东部的国家级特色小镇类型相比,民族八省(自治区)的新兴产业型、高端制造型、金融创新型和时尚创意型等特色小镇类型有所欠缺,但民族八省区独特的自然人文风光,丰富多彩,历史悠久的少数民族特色文化,多样的生物资源和矿产资源等,是东部地区的国家级特色小镇所缺乏的。

(表略)

由于民族地区各省区处于不同的气候、自然地理环境以及拥有着不同的少数民族文化资源,因而,其特色小镇的主要类型和相关产品也不尽相同。虽然内蒙古自治区、广西壮族自治区和宁夏回族自治区均是以特色产业型特色小镇为主导,但它们的主导产业和产品略有不同。内蒙古是以农牧林业(牛羊和蔬菜林果)、加工制造业(皮毛绒肉,绒纺)和旅游业(草原和沙漠)为主;广西是以农业(甘蔗、茶叶、芒果、罗汉果、中药材、沙田柚、葡萄和食用菌)、食品加工业(啤酒、米酒和米粉)和旅游业(喀斯特地貌、海洋风光)为主;宁夏以农林业(枸杞、葡萄、苹果、梨等果蔬)和食品加工业(葡萄酒和脱水蔬菜)为主,辅以旅游业、煤炭产业和风电新能源产业;贵州省、西藏自治区、云南省和青海省的特色小镇均以民族/历史文化型为主导类型,但贵州是以民族旅游业(彝族、苗族、布依族和毛南族)、农林业(蔬菜基地、中草药材基地)、养殖业(猪、牛、羊、蛇)为主。西藏自治区则是以民族手工业(藏香、藏纸)、旅游业(自然风光、温泉)和农牧业(青稞、荞麦,牦牛)为主。云南以农林业(烟草、中药材、林果、花卉和茶叶)和旅游业(纳西族、哈尼族、白族和彝族等少数民族文化)为主。青海省是以农业(马铃薯、青稞、瓜果)、畜牧业(猪、羊、奶牛)及旅游业(茶卡盐湖、黄河大峡谷、龙羊湖)为主;新疆的特色小镇以生态旅游型为主要类型,其主导产业为农林业(葡萄、马铃薯、番茄、棉花和枸杞)、采矿业(有色金属、稀有金属、宝石)和旅游业(雅丹地貌、坎儿井民俗园)。

民族地区不同的经济基础和城镇化水平使得各省区特色小镇的类型特点与东部地区各不相同。江浙一带东部地区的特色小镇起步较早,具有良好的经济基础和完善配套设施,环境宜居,此外,科技创新水平较高,其特色产业大多以现代产业体系打造,融入“互联网+”“大数据”等新兴科技手段。因此,东部地区出现了民族地区所欠缺的新兴产业型、高端制造型、金融创新型和时尚创意型等特色小镇类型。民族地区特色小镇虽城镇化水平较低,产业基础薄弱,基础设施仍在完善中,但它们有国家优惠政策的照顾,在资金和用地指标方面等拥有制度性保障,并且民族地区的风土人情、自然景观及特色产业都是发展当地生态农业、观光、旅游、康养的重要资源,有利于增加就业岗位、带动就业、增加民族地区人民的收入,促进当地的新型城镇化。民族地区特色小镇要促进传统产业升级,发展特色优势产业,明确小镇定位,升入挖掘小镇的潜在资源并将其有机整合,提升特色小镇的文化魅力,从而迸发出新能量。

[1]胡洁,郝建力.立足西藏实际推进特色小城镇发展[EB/OL][2018-10-12].http://www.sohu.com/a/155398746_160909.

[2]西藏商报.西藏特色小城镇已开工53个项目[EB/OL][2018-10-12].http://www.tibet.cn/news/focus/1497833388450.shtml.

[3]王娜.新疆将打造100个特色小镇[EB/OL][2018-10-12].http://news.163.com/16/1229/21/C9G1HMHE000187VE.html.

1、民族八省区包括内蒙古自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区和广西壮族自治区五大少数民族自治区和少数民族分布较集中的贵州省、云南省及青海省三省。

2、历史文化型特色小镇:一是要小镇历史脉络清晰可循;二是小镇文化内涵重点突出、特色鲜明;三是要小镇的规划建设延续历史文脉,尊重历史与传统。

3、城郊休闲型特色小镇:一是要小镇与城市距离较近,位于都市旅游圈之内,距城市车程最好在2小时以内;二是小镇要根据城市人群的需求进行针对性的开发,以休闲度假为主;三是小镇的基础设施建设与城市差距较小。

4、新兴产业型特色小镇:一是小镇位于经济发展程度较高的区域;二是小镇以科技智能等新兴产业为主,科技和和互联网产业尤其突出;三是小镇有一定的新兴产业基础的积累,产业园区集聚效应突出。

5、特色产业型特色小镇:一是要小镇产业特点以新奇特等产业为主;二是小镇规模不宜过大,应是小而美、小而精、小而特。

6、交通区位型特色小镇:一是要小镇交通区位条件良好,属于重要的交通枢纽或者中转地区,交通便利;二是小镇产业建设应该能够联动周边城市资源,成为该区域的网络节点,实现资源合理有效的利用。

7、资源禀赋型特色小镇:一是要小镇资源优势突出,处于领先地位;二是小镇市场前景广阔,发展潜力巨大;三是对小镇的优势资源深入挖掘,充分体现小镇资源特色。

8、生态旅游型特色小镇:一是要小镇生态环境良好,宜居宜游;二是产业特点以绿色低碳为主,可持续性较强;三是小镇以生态观光、康体休闲为主。

9、高端制造型特色小镇:一是要小镇产业以高精尖为主,并始终遵循产城融合理念;二是注重注重高级人才资源的引进,为小镇持续发展增加动力;三是突出小镇的智能化建设。

10、金融创新型特色小镇:一是要小镇经济发展迅速的核心区域,具备得天独厚的区位优势、人才优势、资源优势、创新优势、政策优势;二是小镇有一定的财富积累,市场广阔,投融资空间巨大;三是科技金融是此类小镇发展的强大动力和重要支撑。

11、时尚创意型特色小镇:一是小镇以时尚产业为主导,并与国际接轨,引领国际时尚潮流;二是小镇应该以文化为深度,以时尚为广度,实现产业的融合发展;三是小镇应该打造一个时尚产业的平台,促进国内与国际的互动交流。

12、2012年,贵州省省委、省政府在全省第一届小城镇建设发展大会上,出台了《中共贵州省委、贵州省人民政府关于加快推进小城镇建设的意见》(黔党发(2012)25号),提出要重点打造100个的示范小城镇。同年10月,省委、省政府下发的《关于加快推进小城镇建设的意见》中指出要重点扶持100个交通枢纽型、旅游景观型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型、移民安置型等各具特色的示范小城镇。2013年3月,省政府办公厅印发《贵州省100个示范小城镇建设2013年工作方案》中表明,30个省级示范小城镇编制“四小”(“小而精、小而美、小而富、小而特”)发展规划,70个市(州)级示范小城镇根据自身发展情况适时编制。

13、新疆以天山为界,分作天山北部(北疆)、天山南部(南疆)两块区域,使新疆18个地、州和市分成三大区域,即:东疆、南疆和北疆。北疆:是指乌鲁木齐市、克拉玛依市、昌吉回族自治州、博尔塔拉蒙古自治州、伊犁哈萨克自治州(包括州直属县市、阿勒泰地区和塔城地区)、石河子市、五家渠市;南疆:是指巴音郭楞蒙古自治州、阿克苏地区、喀什地区、和田地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、阿拉尔市、图木舒克市;东疆:是指吐鲁番地区、哈密地区。

来源:第一智库,http://www.1think.com.cn/ViewArticle/html/Article_4FFA4A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B_46695.html 发表时间:2019年8月27日